היטל השבחה: האמנם הגיע הקץ לתכניות ה"תורן" וה"פרגולה"?
מאת: משה גלברד
|
|
ביום 1998/5/14 ניתן, בבית משפט השלום בתל-אביב, פסק דין קצר מאד בנושא היטל השבחה.
חשיבותו של פסק הדין, כך נראה, עומדת ביחס הפוך לאורכו. פסק הדין ניתן על ידי השופט
ד"ר עדי אזר, והוא עוסק במקרה שכיח, אשר נסיבותיו מוכרות היטב לכל העוסקים בענייני
היטל השבחה: עורכי-דין, שמאים וכמובן בעלי המקרקעין.
בטרם נתייחס לעובדות פסק הדין עצמו ולהכרעתו של בית המשפט, ראוי לעמוד בקצרה על
מהותו של היטל ההשבחה, ועל מספר כללים משפטיים החלים על היטל זה. המקור לחיוב בהיטל
השבחה מצוי כיום בהוראות חוק התכנון והבנייה. סעיף 196א לחוק קובע כי ועדה מקומית
לתכנון ובניה תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית לחוק.
ואמנם, התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה היא המפרטת את הכללים החלים ביחס לחבות
בהיטל השבחה, לרבות את שיעור ההיטל, אופן חישובו, ומועד החיוב בתשלום.
* * *
היטל ההשבחה מוטל בגין עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת
שימוש חורג במקרקעין. השבחה של מקרקעין והרחבת זכויות הניצול בהם, בשל אחת מהסיבות
הללו, מחויבת בהיטל השבחה, אשר שיעורו הוא מחצית מגובה ההשבחה.
כאשר מתאשרת תכנית משביחה, נוצר חיוב בהיטל השבחה. סכום החיוב מחושב באופן הבא: על
השמאי לקבוע את "נקודת המוצא" למצב הקודם, דהיינו את זכויות הניצול והשימוש במקרקעין
לפי התכנית הקודמת שחלה על המקרקעין (לפני התכנית המשביחה). לאחר מכן על השמאי
לקבוע את "היום הקובע", הוא המועד בו נכנסה לתוקף התכנית המשביחה. על השמאי לקבוע
את שווי המקרקעין על פי התכנית הקודמת ואת שווי המקרקעין על פי התכנית המשביחה, נכון
ליום הקובע. ההפרש בין הערכים הללו הוא סכום ההשבחה, ומחציתו של סכום זה הוא היטל
ההשבחה.
כאמור, החיוב בהיטל ההשבחה נוצר כבר ביום אישורה של התכנית המשביחה, יחד עם זאת, אין
חובה לשלם את ההיטל מיד. לפי סעיף 7 לתוספת השלישית, מועד תשלומו של ההיטל (להבדיל
ממועד היווצרות ההיטל) נדחה עד למועד שבו החייב בהיטל מימש את זכותו במקרקעין.
המשמעות של "מימוש" הזכות, מובהרת בסעיף 1 לתוספת השלישית, וביחס להיטל השבחה
שנוצר עקב אישור תכנית משביחה, הכוונה היא למועד קבלת היתר על פי התכנית המשביחה, או
למועד מימוש הזכויות בדרך של עסקה במקרקעין.
במשך הזמן החולף ממועד היווצרות ההיטל (יום אישור התכנית המשביחה) ועד למועד בו חלה
חובת התשלום (מועד המימוש), סכום ההיטל צמוד למדד המחירים לצרכן, או למדד תשומות
הבנייה, לפי שיעור העלייה הנמוך מבין שני המדדים (סעיף 9 לתוספת השלישית). כלל נוסף החל
לתוספת השלישית. סעיף זה קובע כי במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי
ששולם היטל עקב התכניות שאושרו, תחושב ההשבחה לפי ההפרש בין שווים של המקרקעין
בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה, לבין שווים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה.
* * *
הכללים שתוארו על ידנו עד כה, עלולים ליצור לעתים תמריץ אצל ועדות התכנון ליזום תכניות,
אשר כונו על ידנו בכותרת הרשימה בשם תכניות "תרנים" או "פרגולות". נניח, לדוגמא, כי בשנת
1982 אושרה תכנית משביחה ביחס למקרקעין מסוימים. כתוצאה מהתכנית המשביחה נוצר חיוב
בהיטל השבחה. בעל המקרקעין לא מימש את זכויותיו, ולפיכך לא הגיע המועד לתשלום ההיטל.
נניח כי בין השנים 1982 ו 1995 - חלה עליה ריאלית (משמע, מעבר לשיעור האינפלציה) גדולה
בשווים של המקרקעין. אם בשנת 1995 יממש בעל המקרקעין את זכויותיו במקרקעין, הוא ישלם
את סכום ההיטל, כפי שנקבע למועד אישור התכנית המשביחה (1982) בצירוף הפרשי הצמדה
(למדד המחירים לצרכן או למדד תשומות הבנייה, לפי הנמוך מביניהם). תשלום ההיטל, במקרה
כזה, אינו משקף, כמובן, את העלייה הריאלית שחלה בשווי השוק של המקרקעין, כתוצאה
מתנודות כלליות במחיר השוק. יש הגיון רב בכך שתשלום ההיטל, בדוגמא שהבאנו, אינו משקף
את עליית המחירים הכללית בשוק, שהרי היטל ההשבחה אמור לחול על השבחה שהיא תוצאה
של פעולה תכנונית (אשור התכנית המשביחה בשנת )1982, ולא על השבחה שנוצרה כתוצאה
מעליה כללית, לעתים אקראית, במחיר השוק.
לעתים, בעיקר בתקופות בהן חלה עליה ריאלית משמעותית בשווי המקרקעין, נקטו חלק
מהועדות המקומיות לתכנון ובניה ביוזמה, אשר תוצאתה המעשית הייתה בכך שגם העלייה
הכללית במחיר השוק (שמקורה, כאמור, איננו בפעולה תכנונית) נכללה בגדר ההשבחה. נתייחס
לדוגמא הקודמת, ונניח כי בשנת 1994, עוד בטרם שילם בעל המקרקעין את ההיטל בגין התכנית
המשביחה שאושרה בשנת 1982 (שהרי המימוש, בדוגמא שהבאנו, צפוי היה להתרחש רק בשנת
1995), הייתה הועדה נוקטת יוזמה, ומאשרת תכנית משביחה נוספת. לפי סעיף 4(5) לתוספת
השלישית, מדובר כעת במספר תכניות שאושרו בזו אחר זו, ולפיכך ההיטל יחושב מחדש.
ההשבחה, במקרה כזה, תהיה סכום ההפרש שבין שווי המקרקעין לפי התכנית הראשונה לבין
שווי המקרקעין לפי התכנית האחרונה. שמאות כזו, המתייחסת לשווי שוק של המקרקעין במועד
אישור התכנית האחרונה (1994), כוללת בתוכה, בהכרח, גם את עליית השווי שהתרחשה בין
השנים 1982 ו 1994 - כתוצאה משינויים כלליים במחירי השוק.
אילו היה אכן צורך אמיתי בתכנית החדשה, ואילו הייתה בה השבחה ממשית של הזכויות
במקרקעין ושל אפשרויות הניצול של המקרקעין - ניחא, במקרה כזה הכללת העלייה הכללית של
שווי המקרקעין בסכום ההשבחה הייתה יכולה להיחשב כתוצאת לוואי בלתי רצויה, אך נסבלת.
הבעיה התעוררה, כמובן, במלוא חריפותה באותם המקרים בהם התכנית החדשה יצרה השבחה
מינורית, חסרת כל חשיבות של ממש עבור בעלי המקרקעין, כמו זכות להוספת פרגולה. במקרה
כזה עמד בעל המקרקעין בפני תכנית חדשה, אשר נכפתה עליו הר כגיגית, מבלי שיש לו בה עניין
של ממש.
נזקה של תוכנית זו, עבור בעל המקרקעין, היה גדול בהרבה מתועלתה: מחד, השבחת הזכויות
במקרקעין הייתה זניחה לחלוטין, ומאידך נוצר מצב בו ניתן היה לחשב מחדש את היטל
ההשבחה, תוך הכללת עלית השווי, שחלה במקרקעין כתוצאה משינויי שוק כלליים, בתוך
ה"השבחה". לעתים עלול היה להיווצר הרושם שהשיקולים שעמדו ביסוד אישור התכנית
החדשה לא היו שיקולים תיכנוניים אמיתיים, אלא שיקולים של "תפיסת" עליית השווי הריאלית
והכללתה בהיטל.
* * *
ה' רוסטוביץ, בספרו "היטל השבחה" (תל אביב) 1996, מביא דוגמא קיצונית למצב המתואר,
הממחישה את האבסורד העלול להיווצר: תכנית מתאר פלונית שינתה את יעוד המקרקעין
מחקלאי לבניה רוויה, קיבלה תוקף בשנת 1989 ויצרה השבחה גדולה בערכי יום אישור התכנית.
בשנת 1995 אושרה תכנית בשם "שינוי מס' 1 לתכנית מתאר פלונית", היא מתירה הצבת תורן
לדגל בפתחו של כל בנין, ומשאירה בתוקפן את כל יתר הוראותיה של תכנית המתאר הקודמת.
אם נראה את שתי התכניות הללו כ"אשכול תכניות" (מקורו של הביטוי הוא בפסק הדין ע"א
(י-ם 205/95) הוועדה המקומית ירושלים נ' קרית בית הכרם בע"מ, אשר קבע כי יש להכיל את
סעיף 4(5) לתוספת השלישית רק כאשר מדובר ב"אשכול" תכניות אשר קיים ביניהן קשר ענייני) -
כי אז המועד הקובע לחישוב היטל ההשבחה יהיה במועד אישור תכנית ה"תורן", למרות שתכנית
זו, כשלעצמה, לא יצרה כל השבחה של ממש. אם נניח כי בין מועד אישור תכנית המתאר בשנת
1989 לבין מועד אישור תכנית ה"תורן" בשנת 1995 עלה שווי המקרקעין פי 3 במחירים ריאליים
(מעבר לעליית המדד), אזי ישלם בעל המקרקעין היטל גבוה פי שלושה עקב אישורה של "תכנית
התורן", מבלי שתכנית זו היטיבה עמו כלל.
* * *
דוגמא דומה, הלקוחה מהעיר תל-אביב, מוצגת על ידי מחבר אחר (בועז כהן, "היטל השבחה
לשרשרת תכניות", הפרקליט מ"ב (תשנ"ו) בעמ' 623) כאשר הפעם התכנית החדשה אפשרה
הקמת פרגולה, שהוסיפה השבחה זניחה למקרקעין, אך גרמה, באותו אופן, להזזת המועד הקובע
לצורך שומת היטל ההשבחה.
יישומו של סעיף 4(5) לתוספת השלישית עלול לעורר, כפי שראינו, בעיות לא פשוטות. זה מכבר
התעורר ויכוח סביב פרשנותו הנכונה של סעיף 4(5) לתוספת השלישית. חלק מהכותבים
והפרשנים צידדו בשיטת ה"רצף", לפיה יש לפרש את סעיף 4(5) לתוספת כפשוטו, ולערוך את
חישוב ההשבחה מתכנית המוצא ועד לתכנית האחרונה. אחרים צידדו, לעומת זאת, בשיטת
"המדרגות", לפיה יש לערוך את החישוב לכל תכנית בנפרד.
* * *
בפסק הדין של השופט ד"ר ע' אזר, בו אנו עוסקים, נדונה שוב מערכת עובדתית דומה. בשנת
1982 אושרה תכנית, אשר הגדילה את זכויות הבנייה במקרקעין של המשיב. כתוצאה מהאישור
נוצר חיוב בהיטל השבחה. לא נעשה מימוש זכויות במקרקעין, ולפיכך לא שולם ההיטל. בשנת
1994 אושרה תכנית משביחה חדשה, אשר התירה בניית פרגולה על הגג. בשנים 1982 עד 1994
חלה עליה ריאלית גדולה בשווי המקרקעין. הועדה סברה כי המועד הקובע לחישוב הוא מועד
"תכנית הפרגולה". המשיב טען כי הועדה מבקשת לעצמה היטל השבחה בסכום ניכר, אשר רובו
ישולם לא עבור השבחה הנובעת מתכנית, אלא עבור עליית שווי ריאלית של המקרקעין עקב
תנודות במחירי השוק.
בית המשפט קיבל, בעניין זה, את טענות המשיב וקבע כי: " אין ההיטל חל על עליית שווי שאין
לה קשר עם התכנית או האישור, גם סעיף 4(7), הקובע כי השומה תביא בחשבון עליית ערך
המקרקעין כאילו נמכרו בשוק חופשי, אין כוונתו אלא קביעת מנגנון "טכני" לעריכת השומה.
מנגנון זה, כפוף לתכלית החוק והיא שומת ההשבחה החלה והנובעת עקב התכנית או ההיתר, ולא
שומה עקב עליית שווי שוק שאין לה קשר להליכי תכנון ובניה. המסקנה היא כי על השמאי
ל"חלץ" את עליית השווי של המקרקעין עקב כל תכנית משביחה, כולל התכנית האחרונה, מתוך
עליית השווי הכללית. על השמאי להתעלם מעליית שווי הנובעת משינויים במחירי השוק שאין
להם קשר לתכניות או להיתר ועליו להעריך כמה הוסיפה כל תכנית לשווי המקרקעין והצמדת
שווי זה לפי כללי סעיף 9 לתוספת השלישית. אם, למשל, התכנית המשביחה האחרונה התירה
הקמת פרגולה, הרי יש לפוטנציאל זה (הרשות לבנות פרגולה) שווי כספי, ועל השמאי להעריכו.
דרך זו מתאימה יותר לשיטת "המדרגות" כמתואר בסיכומי המשיבה אולם עצם השימוש בדרך
זו הבוחנת את תוספת השווי הכללי של המקרקעין עקב כל תכנית, והצמדת סכום זה מיום
פרסום התכנית ועד היום, אין פירושו כי ניתן להתעלם מההשבחה הנובעת מהתכנית האחרונה;
להפך, חייבת להיות כלולה בשמאות המכרעת התחשבות בעליית השווי הנובעת גם מהתוכנית
האחרונה, אך תוך נטרול עליית שווי, שאין לה קשר עם התכנית המשביחה. לפיכך אני מחליט
להחזיר את הדיון לשמאי המכריע להכנת שומה חדשה לפי העקרונות המפורטים בפסק דין
זה...".
משמעותו של פסק הדין עשויה להיות רבה, במיוחד לנוכח העובדה שסוגיה זו טרם נדונה בפסק
דין של בית המשפט העליון. שיטת חישוב כמו זו שנקבעה בפסק הדין מוציאה את העוקץ
מתכניות ה"תרנים" וה"פרגולות", ומבטלת את התמריץ ליצירת תכניות כאלה.
|
|
עמוד השער 
משפט 